Pflegekammer: Über den Abstand zwischen „Normgeber“ und „Normadressaten“!?

15.4.2010 von Lutz Barth.

Das Thema „Pflege-/Gesundheitskammer“ wird auch auf dem kommenden Deutschen Pflegekongresses im Mai 2010 von verschiedenen Referenten unter dem Tenor „Pflegekammern – Aufbruch oder Irrweg?“ problematisiert. 

Nun bedarf es keiner großen Phantasie, dass kritische Stimmen wohl kaum zu vernehmen sein werden, spricht doch allein schon die Auswahl der Referenten für eine gewisse Kontinuität der etwas merkwürdigen Informationspolitik der Pflegeberufsverbände, die in den letzten Jahren mehr denn je beharrlich den Wunsch der Verkammerung in die „Ohren der politisch Verantwortlichen“ flüstern und sich allein von der Maxime leiten lassen, dass verfassungsrechtlich Pflegekammern möglich seien. 

Und in der Tat: Auch der Rechtswissenschaftler Hanika wird diese These vertreten, wie sich unschwer aus einigen seiner Publikationen und Vorträge zu diesem Thema ablesen lässt (vgl. u.a. hierzu >>> http://www.bflk.de/Europa_und_die_Pflegequalifikation_in_Deutschland__Hanika.pdf <<<) 

Auch Hanika misst der Rechtsprechung des BVerfG insofern eine besondere Bedeutung bei, als er auf den sog. Facharzt-Beschluss des BVerfG v. 09.05.72 verweist und hieraus nachfolgende pars pro toto zitiert: 

„Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts sollen durch die Übertragung hoheitlicher Funktionen auf die Kammer erreicht werden, die gesellschaftlichen Kräfte zu aktivieren, den entsprechenden gesellschaftlichen Gruppen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können, eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern. Zugleich wird der Gesetzgeber davon entlastet, sachliche und örtliche Verschiedenheiten berücksichtigen zu müssen, die für ihn oft schwer erkennbar sind und auf deren Veränderungen er nicht rasch genug reagieren kann.“ (Hanika, ebenda) 

In der Tat wird man/frau konzedieren müssen, dass das BVerfG – wie es im Übrigen selbst in der von Hanika bemühten Entscheidung anmerkt – zu keinem Zeitpunkt Zweifel hat daran aufkommen lassen, dass der Autonomiegedanke sich sinnvoll in das System der grundgesetzlichen Ordnung einfügen lässt. 

Entscheidend ist allerdings, dass eben diese grundgesetzliche Ordnung der Verleihung und Ausübung von Satzungsgewalt Grenzen setzt, auch wenn das BVerfG in der Folge in seinen Beschlussgründen zu erkennen gibt, dass die Frage, wo „diese Grenze (…) bei den verschiedenen autonomen Körperschaften, Anstalten und Verbänden jeweils verläuft, keiner allgemeinen Erörterung (bedarf), da hier lediglich die Verleihung von Satzungsgewalt an Berufsverbände des öffentlichen Rechts in Frage steht, d. h. an Körperschaften, in denen nur Angehörige eines bestimmten Berufs Mitglieder sein können und deren Zweck es ist, die beruflichen Interessen der Mitglieder im weitesten Sinn zu fördern und ihre ordnungsmäßige Berufsausübung im Allgemeininteresse zu gewährleisten.“ 

Ohne Frage hat das BVerfG durchaus Recht mit seiner Annahme, dass es wohl einen Unterschied mache, „ob der Gesetzgeber seine - der Materie nach prinzipiell unbeschränkte und allen Bürgern gegenüber wirksame - Normsetzungsbefugnis an eine Stelle der bürokratisch hierarchisch organisierten staatlichen Exekutive abgibt oder ob er innerhalb eines von vornherein durch Wesen und Aufgabenstellung der Körperschaft begrenzten Bereichs einen bestimmten Kreis von Bürgern ermächtigt, durch demokratisch gebildete Organe ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln.“ 

Dieser selbstverständliche Grundsatz nimmt letztlich nur das in Bezug, was ganz allgemein gilt: Der Gesetzgeber darf sich seiner Rechtsetzungsmacht nicht völlig entäußern und er darf seinen Einfluss auch auf den „Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen nicht gänzlich preisgeben“. 

Zu diskutieren sind allerdings in diesem Zusammenhang stehend nicht „nur“ die Grenzen der Satzungsautonomie einer gewünschten Pflegekammer, sondern in einem ersten Schritt solche der „Verleihung“, die wohl deshalb großzügiger bewertet werden können, weil ganz allgemein zunächst ein „berufsständischer Konsens“ unterstellt werden kann, der aber gerade mit Blick auf die Verkammerung bei den Pflegeberufen so nun wahrlich nicht (!) festgestellt werden kann; mit anderen Worten:  

Der Abstand zwischen dem (berufspolitischen) Ziel einer Verkammerung nur weniger Funktionäre privatrechtlicher Organisationen und seinen (potentiellen) Normadressaten ist derart groß, als dass der „Verkammerungsgedanke“ derzeit nur wenige Professionelle erreicht und erhebliche Zweifel an der basisdemokratischen Legitimation aufkommen lässt, die auch nicht dadurch ausgeräumt werden können, dass nach (!) der Verleihung einer an sich „staatlichen Aufgabe“ etwa die Organe der Pflegekammer demokratisch legitimiert sein müssen.  

Überdies erscheint es mir persönlich wenig glücklich zu sein, dass Gelingen einer Neuordnung der Gesundheitsberufe mit Blick auf die Substitution genuin ärztlicher Leistungen an ein gleichsam zwingend notwendiges Plädoyer für die Einrichtung von Pflegekammern zu binden (so aber Hanika, Pflegerecht und Patientensicherheit im Lichte der Delegations-, Substitutions- und Allokationsdiskussionen, in PflR 2009, S. 372 ff.(377). 

Die rechtlichen Kernfragen der Substitution ärztlicher Aufgaben lassen sich auch ohne einen vermeintlich faktischen Zwang zur „Verkammerung“ hinreichend identifizieren, so dass letztlich bei dem unbefangenen Leser der Eindruck entsteht, dass zwischenzeitlich nahezu jede Gelegenheit genutzt wird, um für die Pflegekammer zu werben (so u.a. auch in dem Beitrag v. Hanika, Pflegeaufgabenprofile in Europa versus Entwicklungen in der Bundesrepublik Deutschland, in PflR 2009, S. 592 ff. (601). 

Die damit einhergehende These, dass „ausschließlich die Pflegekammern (…) – im Gegensatz zu Verbänden, Arbeitsgemeinschaften, Gewerkschaften und Referaten – auf der Grundlage der Kammergesetze in Autonomie und Selbstverwaltung umfassend die hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen (können), die zur Sicherstellung der pflegerischen Versorgung der Bevölkerung dringend von den Pflegekräften selbst ausgeübt werden müssen“ (so Hanika, ebenda, S. 601), ist nicht nur gewagt, sondern geradezu abenteuerlich. Diese These aufzustellen gelingt nur deshalb, weil hier ganz bewusst auf die „hoheitlichen Aufgaben“ abgestellt wird, im Übrigen mit Ausnahme der „Sanktionsgewalt“ alle Aufgaben, die sich die Berufsverbände – allen voran der DPR – auf die Fahne geschrieben haben, auch in „privater Regie“ wahrgenommen werden können. 

Nehmen wir allerdings das Votum von Hanika wörtlich, so ist es um die Perspektive des DPR zunächst wohl nicht gut bestellt, denn hierbei würde sich letztlich um eine „Arbeitsgemeinschaft“ handeln, die im Gegensatz zu öffentlich-rechtlichen Kammern wohl nicht dazu geeignet ist, umfassend „hoheitliche Aufgaben“ wahrzunehmen. Im Übrigen ein Aspekt, der durchaus auch zu kritischem Nachdenken über die Rolle der BÄK in grundlegenden ethischen Wertedebatten anregen könnte. 

Aber sei es drum. Die politisch Verantwortlichen werden sicherlich eine Entscheidung treffen, die auf einen ausgewogenen Grundrechtsschutz versus den berufpolitischen Wünschen von privaten Verbänden gebührend Rücksicht nehmen zu weiß, mal ganz davon abgesehen, dass wir keine neue „Bürokratiemonster“ benötigen, die sich gerne auch mal mit sich selber beschäftigen und hierbei nicht selten „hoheitliche Aufgaben“ mit legitimen, aber dennoch ureigenen Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen verwechseln.

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